Perdemos Gilson Carvalho... Mas a ousadia de lutar para cumprir e fazer cumprir a Lei deve continuar

Ano 8, No. 58. Julho 2014


Andre Medici

Gilson Carvalho foi uma das figuras mais destacadas na luta pelo aumento dos recursos para o financiamento da saúde no Brasil. Por duas vezes foi Secretário de Saúde de São José dos Campos e, ao nivel nacional, dirigiu a Secretaria de Ações de Saúde (SAS) do Ministério da Saúde. Sua morte prematura, em 3 de Julho de 2014, aos 68 anos, deixa uma grande lacuna no processo de formar opinião e informar aos governos locais e a sociedade brasileira sobre a necessidade de aumentar os recursos federais para viabilizar e tornar possível o cumprimento das promessas da Constituição de 1988 na área de saúde.

Muitos tem se dedicado à luta para aumentar os recursos públicos para a saúde no Brasil. Mas esta luta, ainda que antiga, tem  muito terreno pela frente. O gasto em saúde no Brasil cresceu muito nos últimos anos. Entre 2000 e 2010 passou de 7,2% para 9% do PIB O gasto público também. Passou de 40% para 47% do gasto total em saúde Mas esse crescimento do gasto público não foi suficiente para cumprir com o que está prometido na Constituição de 1988: propiciar uma cobertura de saúde universal, integral e igualitária para todos. Mais da metade dos gastos em saúde no Brasil ainda são privados, sendo pagos por famílias ou por empresas para seus trabalhadores. A participação do gasto público ainda é baixa frente a média dos países da ricos, onde alcança 62% do gasto total.

Para tecer o fio da meada da luta pelo aumento dos gastos públicos com saúde, e destacar o papel que Gilson Carvalho desempenhou, vale a pena uma pequena digreção histórica.

Alguns Elementos para Entender a Luta por Mais Recursos para o Financiamento da Saúde no Brasil

Até meados dos anos oitenta, o Ministério da Saúde não era o eixo central das políticas públicas de proteção à saúde no Brasil. Estas se voltavam a cobrir as necessidades do mercado formal de trabalho, através das instituições previdenciárias, como o INPS e, depois de 1976, o INAMPS. Nesta época, como demonstraram José Carlos Braga e Sérgio Góes de Paula (1) o gasto em saúde não era prioridade do orçamento público. Verificiou-se, entre 1965 e 1972, uma perda da posição do gasto público direto em saúde, comparativamente ao indireto que era financiado pela Previdência (INPS).  Segundo os autores, a participação do MS no Orçamento Geral da União (OGU) foi inferior a 1% durante a primeria metade dos anos setenta. O gasto em saúde só passou a ser importante na política de saúde durante o processo de construção da Reforma Sanitária e depois da promulgação do texto constitucional de 1988.

Entre o final dos anos setenta e a primeira metade dos anos oitenta, um importante processo de investimentos em atenção primária (seguindo o modelo da Conferencia Internacional de Alma Ata de 1976), motivou o Governo a implementar o Plano de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), as ações Integradas de Saúde (AIS), onde recursos do INAMPS eram transferidos aos Municípios mediante convenios, e os programas de descentralização de recursos do INAMPS para as Secretarias Estaduais de Saúde (SUDS). Todos estes esforços se basearam na convicção de que eram necessários mais recursos para implantar sistemas de saúde que atendessem a necessidade das famílias que não estavam no mercado formal de trabalho. Me lembro, entre 1985 e 1988, das viagens que fiz pelo Brasil, ao lado algumas vezes de Sérgio Arouca e Hésio Cordeiro, que tratavam mais dos temas políticos e institucionais das futuras reformas da saúde, para falar das mudanças necessárias no âmbito do financiamento para financiar uma política de saúde universal no país.

Em 1986 foi criada pelo Ministério da Saúde a Comissão Nacional de Reforma Sanitária (CNRS), coordenada por Arlindo Gomes de Sousa, Diretor da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP-FIOCRUZ). Foram estabelecidos vários grupos temáticos de trabalho, entre eles, um específico para elaborar as propostas sobre o tema de financiamiento da saúde no contexto da Constituição de 1988. O Relatório desta Comissão e o Informe Final da 8ª. Conferencia Nacional de Saúde (CNS) foram importantes pilares que criaram o consenso e as bases para a expansão dos recursos para o financiamento da saúde no Brasil (2), tendo uma grande influencia na definição do texto da Constituição sobre esta matéria. Boa parte deste consenso estava baseado no aumento das fontes públicas de financiamento da União, na descentralização dos recursos federais para os Estados e Municípios, na criação de fundos únicos de saúde, nacional, dos estados e dos  municípios e na diversificação das bases de financiamento para a saúde, mesclando fontes gerais (Tesouro Nacional) e fontes específicas (Contribuições Sociais).

Os artigos sobre financiamento da saúde propostos pela Assembléia Nacional Constituinte para a redação da Constituição de 1988 se basearam nos insumos produzidos pela CNRS, nas discussões da 8a. CNS e em outros documentos e análises elaborados por acadêmicos e instituições governamentais e internacionais. Durante este processo de construção da base de financiamento da Saúde na Constituição, economistas e profissionais de saúde como Solon Magalhães Vianna, Victor Gomes Pinto, Sérgio Piola, Fernando Rezende, entre outros, foram importantes protagonistas, ao nivel do Governo, fazendo a ponte entre o IPEA, o Ministério da Saúde e o Congresso Nacional na geração de consenso sobre estes temas. O apoio da representação da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), através de Cesar Vieira, coordenador do Grupo Assessor Principal (GAP), também foi muito importante no fomento a estes debates e no garimpo de dados, informações e idéias sobre o tema do financiamento à saúde.

Promulgada a Constituição, se definiu que o financiamento à saúde seria parte do Orçamento da Seguridade Social (OSS). Legislação complementar  estabeleceu que pelo menos 30% desse orçamento seria dedicado à saúde, a partir de um conjunto de fontes, integradas por descontos sobre a folha de salários pagos pelas empresas e trabalhadores, contribuições sobre o lucro líquido das empresas, contribuições sobre o faturamento e outras de menor participação. Mas o setor saúde nunca recebeu os prometidos 30% do OSS e o financiamento à saúde ficou esquecido durante os primeiros anos após a Constituição (3).  

Entre 1989 e 1994, os gastos públicos federais com saúde no Brasil se reduziram quase pela metade, passando de R$48  para R$26 bilhões (a preços de Dezembro de 2009). Além disso, a hiper-inflação, durante estes anos, não permitia uma estabilidade para realizar investimentos e compromissos futuros no setor. Apesar da total indexação de preços, salários e impostos, poucos se aventuravam a fazer programas e investimentos em reformas em saúde para implementar os preceitos constitucionais. Em pior situação estavam os municípios que, imbuídos de novas atribuições no campo da saúde trazidas pela Constituição de 1988, não recebiam quase nada das transferências constituicionais prometidas e tinham que aumentar seus recursos para financiar os estabelecimentos de saúde transferidos do nivel federal que passavam a ser de sua responsabilidade. 

Não existia um acompanhamento fino dos gastos em saúde das esferas locais, fazendo com que pessoas como Gilson Carvalho – que entre 1988 e 1992 foi Secretário de Saúde Municipal de São José dos Campos - não tivessem uma real dimensão do que estava ocorrendo nas transferências federais e nos compromissos com o financiamento da saúde para auxiliar o conjuto dos Estados e Municípios a financiar suas novas atribuições no campo da saúde.

Em 1992, Rui de Britto Álvares Affonso e Pedro Luis Barros Silva iniciaram o projeto Federalismo Fiscal no Brasil, como parte das atividades do do Instituto de Economica do Setor Público (IESP) da FUNDAP (São Paulo). Nesta época, eu era Coordenador de Políticas Sociais do IESP e fiquei encarregado de remontar a série de financiamento público a saúde no Brasil. Trabalhei, junto com Marcos Cícero de Paulo Maciel, do Departamento de Contas Nacionais do IBGE, no garimpo e montagem de uma série de dados sobre financiamento público da saúde, de 1980 até 1990, e pela primeira vez se criou uma metodologia para apurar os gastos das tres esferas de governo com saúde, por dois tipos de critérios – a ótica da responsabilidade pelo gasto e a ótica da origem dos recursos (4). Estes dados passaram a ser atualizados sistematicamente pelo IESP-FUNDAP até 1995.

Detectamos, através dessa série, que para assumir os novos compromissos constitucionais, e diante da forte redução dos gastos e transferências federais aos estados e municípios, as esferas locais estavam aumentando sua parcela no financiamento da saúde. Entre 1989 e 1994, os Estados aumentam sua participação no gasto em saúde de R$5,2  para R$9,3 bilhões (a preços de dezembro de 2009) e os Municípios, de R$ 6,7 para R$7,2 bilhões.

Foi em 1992, ao lançar essa série de dados em diversos artigos que publicamos, que tive mais contatos pessoais com Gilson Carvalho, que como Secretário de Saúde de São José dos Campos, já participava ativamente no Conselho Nacional de Secretarios de Saúde Municipais (CONASEMS) na luta por mais recursos para o setor. Gilson estava interessado em mostrar a todos que quem estava financiando a Reforma Sanitária trazida pela Constituição, não era o Governo Federal, mas sim os Estados e Municípios. Em diversas ocasiões levou esta discussão para o Conselho Nacional de Saúde, exigindo mais recursos federais para o setor.

Gilson, além de um municipalista de primeira hora, empurrou adiante a bandeira de aumentar o financiamento federal da saúde e as transferências para estados e municípios. Em 1993, quando diretor da Secretaria de Asistencia a Saúde na gestão de Jamil Haddad, elaborou um documento do Ministério da Saúde que marca sua trajetória:  Descentralização dos Serviços de Saúde: A Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir a Lei (5). Este documento foi apresentado, discutido e aprovado pelo Conselho Nacional de Saúde na época. Em uma passagem de um artigo sobre esse documento, Gilson avalia o momento do financiamento da saúde na conjuntura de 1993:

“A todos que vivemos diuturnamente a questão saúde em nosso país, preocupa sobremaneira o momento presente. Nunca estivemos em situação tão difícil e com chances de saída tão estreitas. O investimento em saúde decrescente. A universalização do atendimento. A miséria atingindo a 32 milhões de brasileiros. O descontrole acumulado de quase uma década de transição na busca de saídas viáveis, não politicamente assumidas pelos que dirigiram o país. Tudo isto e muito mais alicerçou o atual cenário em que vivemos”(6).

E continua sua análise mencionando as principais falhas da proposta de financiamento a saúde do Governo Federal:

“Impossível pensarmos em concretizar o SUS sem que, urgentemente discutamos com a sociedade a questão do financiamento do SUS. Com financiamento decrescente e custo crescente a matemática, de antemão, garante que não vai dar certo. O que aconteceu nos últimos anos é que os princípios constitucionais do financiamento do SUS não se concretizaram.

A primeira falha existente é o baixo investimento do governo federal em saúde (menos de 1% de seu orçamento fiscal), ainda que tenha ficado claro na Constituição que cada esfera de governo deva colocar recursos fiscais para sustentar o orçamento da Seguridade Social. A segunda falha é em relação aos demais componentes de receita da Seguridade Social. O que todos nós pensávamos, quando da implantação da idéia de Seguridade Social, é que o Orçamento da Seguridade Social fosse se constituir num grande fundo onde três parceiros iriam buscar recursos indiscriminadamente de acordo com os percentuais históricos de sua necessidade (Saúde 30%, Previdência 65% e Assistência Social 5%). Isto não se deu. A fonte de contribuição de empregados e empregadores foi mais destinada à previdência ficando a saúde com apenas 15% dela.

A fonte questionada (dinheiro podre) do FINSOCIAL foi mais alocado à saúde numa proporção de mais de 50%. E assim por diante. Quem definiu assim? baseado em que princípios? De outro lado quem deveria administrar este fundo e distribui-lo seria o Conselho Nacional da Seguridade Social, mas isto não aconteceu e quem administra é o Ministério da Previdência que se acha na autoridade de reter percentuais da saúde e de até mesmo, publicamente, anunciar que nos próximos meses não repassará nada da contribuição de empregados e empregadores à saúde.

Acima do bem e do mal, e da própria Constituição! Isto confirma o que sabíamos: a fragilidade do setor saúde sempre contabilizado à conta das despesas e não do maior dos investimentos: a vida e saúde do homem. Nunca a saúde gozou de prestígio e sempre foi deixada para trás nas negociações essenciais. A última novidade por mim "cantada" há meses atrás está para acontecer: recursos do FINSOCIAL pagos por nós cidadãos, pois incluídos em todas as planilhas de custo e sonegados ou recolhidos em juízo pelos empregadores, são alvo hoje de negociação com estes mesmos empregadores para abaterem nos recolhimentos atuais. Mais uma grande negociata se instaura neste país: recolher dos contribuintes e consumidores, questionar a validade na justiça e se apropriar destes recursos como se próprios fossem!!!

Uma terceira questão: a alocação de uma série de despesas outras que antes nunca tinham sido alocadas em saúde, para usufruírem das receitas da seguridade social, transformando nossos insuficientes 30% em praticamente apenas 20%. Foi assim que nos últimos anos se colocou na conta da saúde recursos para o IBAMA, CIACs, Hospitais Universitários, Sistemas de Saúde próprios dos trabalhadores federais de outros ministérios, saneamento básico do Ministério de Ação Social e outros.

A quarta questão: os recursos fiscais de Estados e Municípios não estão entrando suficientemente na conta. Os municípios que assumiram sua responsabilidade têm investido até 30% de seus orçamentos próprios em saúde. Outros Estados e municípios, ao receberem recursos federais deixam quase que automaticamente de recolher seus próprios recursos.

Aí estão as causas principais da falta de recursos. Some-se a isto o estado de desobediência civil em que se mergulha a sociedade que não confia no governo: para cada cruzeiro arrecadado deixa-se de arrecadar 1,2 cruzeiros. No FINSOCIAL a sonegação é mais vergonhosa: para cada cruzeiro arrecadado deixa-se de arrecadar 2,8 cruzeiros!!!...

A saída financeira depende de aumento dos recursos pelas vias acima descritas e um melhor aproveitamento dos poucos e parcos recursos existentes. A corrupção tem consumido, por estimativa, entre 30 e 40% dos recursos. Ainda se perde por mau uso, por uso indevido, por um modelo assistencial inadequado, por baixo investimento em recursos humanos (encarece a assistência pelo descompromisso de horário, tarefa, uso errado de equipamentos e medicamentos, etc., etc.”(7).

O Financiamento da Saúde no período 1995-2002.

A solução para boa parte dos problemas existentes na época para o financiamento da saúde no Brasil se viabilizou durante os dois Governos de Fernando Henrique Cardoso. Alguns fatores foram importantes para tal: a estabilização da economia, o fim da hiper-inflação e a criação de uma fonte adicional – a contribuição provisória sobre a movimentação financeira (CPMF) – que foi utilizada parcialmente para financiar o setor e garantir as transferências federais de recursos para os Estados e Municípios. A política de estabelecer matching grants entre gastos federais e das esferas locais também foi um forte estímulo ao aumento dos gastos estaduais e municipais com saúde. Por fim, o estabelecimento da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 29 criou as bases para uma vinculação de recursos orçamentários que daria mais sustento ao financiamento da saúde, nos tres nives de Governo. Além disso foi criado um sistema próprio de informação sobre gastos em saúde nos três niveis de Governo (SIOPS) que obrigava as esferas locais a declarar seus volumes de gastos com saúde como condição para receber as transferências federais de recursos para o setor.

Os Ministros da Saúde Adib Jatene, Carlos Albuquerque e José Serra, foram importantes peças na construção dessa base de financiamento da saúde. Adib Jatene, com o apoio de José Carlos Seixas, Edmur Pastorelo, Eduardo Levcovitz, entre outros, empreendeu uma cruzada para a criação da CPMF e instaurar os primeiros passos das transferências e incentivos aos Estados e Municípios em programas vinculados a atenção básica (PACS e PSF). Carlos Albuquerque, com o apoio de Alceu Alves da Silva e outros, iniciou medidas para melhorar a eficiência administrativa e a qualidade e o controle de custos do sistema de saúde nos recursos transferidos às esferas locais e José Serra, com a capacidade operativa de Barjas Negri, Renilson Rehem e Geraldo Biasoto, foi responsável pela sintonia fina das transferencias de recursos ligadas aos programas de atenção básica e especializada aos Estados e Municípios e ao estabelecimento do Sistema de Informações de Orçamentos para a Saúde dos Estadps e Municípios (SIOPS), garantindo a base pública para fiscalizar e acompanhar o cumprimento da PEC 29 pelos Estados e Municípios.

Um dos grandes feitos do Governo nesse período foi sistematizar a questão da regulamentação do financiamento da saúde e criar um instrumento para o seu monitoramento e avaliação (o SIOPS). A Constituição Federal de 1988, no artigo 198, parágrafo 3º determinou que,  por meio de Lei Complementar, seriam definidos os percentuais que a União, os Estados e os municípios aplicariam na área da saúde, explicitando critérios  de reavaliação, normas de fiscalização e controle. Em 2000, foi aprovada a Emenda Constitucional 29, consolidando o Sistema Único de Saúde. A EC 29 fixou a vinculação dos recursos orçamentários que seriam destinados à saúde pelas três esferas de governo, incumbindo o Congresso Nacional de regulamentar a matéria de forma a assegurar que os recursos fossem, efetivamente, empregados no SUS. Estipulou norma transitória determinando que a União deveria destinar para a saúde, no ano 2000, 5% a mais sobre o valor de 1999 e, nos anos seguintes, que esse valor fosse corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB). Os Estados seriam obrigados a destinar 12% do seu orçamento; e os municípios 15%.

A partir do acompanhamento e divulgação das séries de dados de financiamento da saúde nos três níveis de Governo, Gilson Carvalho se tornou um exímio fiscal e divulgador de quanto se estava gastando em saúde, especialmente dos passos para a implementação da EC-29. Como consultor do CONASEMS, participava de todos os forums. Seu papel na discussão das fontes de financiamento, do orçamento e execução orçamentária dos recursos do Ministério da Saúde e na discussão da formatação das transferências para o SUS foi fundamental na manutenção de uma consciência crítica e na denúncia dos desvios eventuais nestes processos,nos anos que se seguem a 2002.

O Financiamento da Saúde no Período 2003-2014

Uma das propostas associadas a operacionalização da PEC 29, e aprovada na Lei 141 de 2014, foi a de que o crescimento dos gastos federais em saúde passaria a estar vinculado ao crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Sem entrar no mérito da validade desta proposta, podemos fazer um exercício sobre a relação entre crescimento do PIB e crescimento dos gastos federais em saúde, no período pós-constitucional  (entre 1989 e 2010).

Entre 1989 e 1994, os gastos federais com saúde se reduziram a uma taxa média anual de 11,5% ao ano, num contexto onde o crescimento do PIB foi de apenas 0,2% ao ano. Essa situação se reverteu a partir da estabilização econômica, quando se construiu a base de financiamento do SUS. Entre 1995 e 2002, os gastos federais com saúde aumentaram 5% ao ano num contexto onde o crescimento anual do PIB foi de 2,3% ao ano. Durante o período 2003-2010, o crescimento dos gastos em saúde foi de 5,3% ao ano, num período onde o PIB cresceu a 4% ao ano. Neste sentido, se pode dizer que a razão entre o crescimento anual dos gastos com saúde sobre o crescimento anual do PIB no período 1995-2002 foi de 2,2 enquanto que no período 2003-2010 foi de apenas 1,3. Portanto, tomando como base o crescimento do PIB, o esforço realizado no crescimento dos gastos federais em saúde entre 1995 e 2002 foi bem maior do que o realizado entre 2003 e 2010, ainda que as promessas de que a situação do financiamento da saúde se resolveria definitivamente foram largamente utilizadas nas campanhas políticas de 2002.

As promessas poderiam ter sido cumpridas, caso o Governo Federal se empenhasse em terminar o processo de regulamentação do financiamento da saúde. A EC 29, aprovada no Governo Fernando Henrique Cardoso, ficou em vigência até o exercício de 2004, momento que deveria ser promulgada a Lei Complementar regulando a matéria em definitivo. Mas isso não ocorreu. Após quase uma década, a regulamentação da EC 29 somente voltou a ser discutida em dezembro de 2007, depois que foi derrubada a vigência da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (que havia mudado de nome para Contribuição Social para a Saúde - CSS). No entanto, o Governo Federal pouco se envolveu nesse processo, deixando rolar mais de três anos de discussões. 

O Governo abandonou importantes questões como essa de sua agenda em pról de negociar sua base política no Congresso e acomodar interesses pessoais e partidários. Somente em em 21 de setembro de 2011, o Projeto de Lei Complementar (PLP) 306 de 2008, que regulamenta a Emenda Constitucional 29, foi enviado ao Senado, sendo aprovado em 7 de dezembro de 2011 e sancionado pela Presidência da República  (Lei Complementar 141, de 13 de janeiro de 2012).

A Lei 141 define, em seu artigo 5, que "a União aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual". Na Lei foram vetados, 15 dispositivos do texto aprovado pelo Congresso Nacional, para evitar a necessidade de ajustes nos cálculos, caso haja revisão da variação do PIB de anos anteriores e com isso impedir "instabilidade na gestão fiscal e orçamentária", segundo justificativa da Presidência. Outros dispositivos barrados evitavam brechas para o retorno da Contribuição Social à Saúde (CSS), imposto rejeitado durante a votação da regulamentação no Congresso, e a obtenção de crédito para alcançar o exigido por lei. Os estados mantiveram a obrigação de investir 12% da arrecadação com impostos e os municípios, 15%. O percentual para o Distrito Federal passa a variar de 12% a 15%, conforme a fonte da receita, se é um tributo estadual ou distrital. A Lei estabelece ainda que, em caso de variação negativa do PIB, o valor de investimento não pode ser reduzido no ano seguinte.

O grande dilema associado a este processo foi o seguinte: numa época onde o PIB tem tido um crescimento pífio, como os anos 2012-2014, aumentar os recursos para saúde na mesma proporção da variação do PIB não permitirá que os recursos para a saúde cresçam na velocidade que se necessita para completar os direitos constitucionais. Em nome disso, surgiu em 2013 o movimento “Saúde + 10”, cujo objetivo seria garantir que os recursos federais para a saúde representassem pelo menos 10% da Receita Corrente Bruta (RCB) do Governo. Mas este tema ainda se encontra em discussão.

Portanto, nos últimos anos, o governo federal falhou em honrar suas promessas de transferir recursos suficientes para as necessidades de saúde da população mais pobre. Falhou em regulamentar a EC-29 a tempo de ter os recursos necessários. Estes temas podem ser fartamente documentados nos artigos e comentários de Gilson Carvalho em sua série regular de postagens de internet chamadas Domingueiras, que começaram a ser semanalmente publicadas na web desde 2014. Buscamos extrair delas algumas de suas frases para compartilhar com os leitores (8):

Sobre a Regulamentação da EC-29: “...perdemos o bonde da história com a falta de regulamentação da EC-29. Faz parte do SUPLICIO SANITÁRIO... lutar, lutar, lutar... perder,perder,perder... e apenas, por vezes ganhar” (Domingueira 435, 2008).

Sobre a falta de recursos para o SUS em 2007: “Em 2007 foi preciso uma explosão de greves e uma procissão de velas, promovida pela Frente Parlamentar da Saúde e entidades nacionais, para que as consciências das autoridades fossem iluminadas e o Governo Federal decidisse liberar R$ 1,5 bilhão para estancar a grave crise que prejudicava o atendimento pelo Sistema Único de Saúde e provocava o fechamento de hospitais. No entanto, o Governo usou de uma artimanha contábil e retirou dinheiro do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza para salvar a saúde. A Emenda Constitucional 29 diz que o orçamento da saúde deve ser definido da seguinte forma: tudo que foi gasto no ano anterior mais a variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB). Como o socorro à saúde veio do Fundo da Pobreza, como um abono, o dinheiro não foi contabilizado como gasto da saúde e não integrou o orçamento do setor para 2008. Como conseqüência, a crise veio com mais força este ano e o Ministério da Saúde foi obrigado a pedir socorro publicamente, alertando que não teria como pagar as contas do mês de novembro” (Domingueira 2008, sem número, citando as palavras do Deputado Tarcísio Perondi).

Sobre as transferências de recursos aos Municípios: “ Lamentavelmente, em mais um ano, não aconteceu a regularidade das transferências federais da saúde para os municípios. O grande complicador muitos secretários que deixam seus mandatos em início do ano deixarão contas a pagar... por não transferência regular. MAIS UM VERGONHOSO DESCUMPRIMENTO DA LEI QUE DETERMINA DESDE 1990 QUE AS TRANSFERÊNCIAS FEDERAIS A ESTADOS E MUNICÍPIOS SIGAM A REGRAS DE TRANSFERÊNCIAS REGULARES E AUTOMÁTICAS. (LEI 8142, ART.3º )” Domingueira 2008, sem número).

Sobre os dois SUS – o dos funcionários federais e o do povão: “Em mais um ano vemos os dois SUS públicos. Um SUS para todos os cidadãos, sempre sub-financiado. Um SUS diferenciado para servidores públicos (cidadãos de carne e osso como cada um de nós) que é mais financiado dependendo da “castapública” que o detem. Este é o SUS-DA-PARTE... sempre melhor aquinhoado que o SUS do todo, o universal e integral” (Domingueira 445, 2009).

Sobre o descumprimento da EC-29: “No dia 26 de junho  (de 2009) o Procurador Geral da República, Antônio Fernandes, encaminhou ao Ministro da Saúde recomendação do Ministério Público do Distrito Federal com apontamentos de várias ilegalidades em relação ao cumprimento pela União do estabelecido na EC-29 em relação aos mínimos constitucionais. Em resumo, as questões fulcrais levantadas pelo MPF foram as seguintes: (a) a) Descumprir os cálculos do montante federal para a saúde pela não aplicação da base móvel nos anos 2001-2002; (b) Incluir na saúde despesas da bolsa-família, de cunho assistencial; (c) Deixar de incluir os recursos empenhados em ações de saúde, provenientes do Fundo de Combate à Pobreza, como base de cálculo para os anos seguintes a entrada desta receita; (d) Não repor nas bases mínimas os recursos de restos a pagar cancelados. (Domingueira 473, 2009)

Sobre o Orçamento da Saúde em 2010: “O orçamento federal da saúde é insuficiente para o ano de 2009 e será mais insuficiente no ano de 2010. Quase impossível que se consigam os R$14 bi de deficit demonstrados em estudo que preparei para subsidiar a diretoria do CONASEMS. Nem mesmo o déficit 2010 de R$8 bi do estudo realizado pelo CONASS e apresentado conjuntamente pelo CONASS e CONASEMS ao ministro da saúde, à Frente Parlamentar de Saúde e ao Congresso Nacional. A única hipótese viável é aprovação na câmara, ainda em 2009, da regulamentação da EC-29 sem criação de nova contribuição. Devolvido ao senado o péssimo projeto que sairá aprovado na Câmara e sem nenhuma viabilidade, o senado só teria como alternativa reavivar o seu projeto que garantiria à saúde em 2010 cerca de R$15,3 bi a mais. Viável? Possível? Sonhos típicos de um fim de semana de verão!!!”(Domingueira 496, 2010).

Sobre a inconstitucionalidade das decisões de financiamento tomadas pelo Ministério da Saúde: “A primeira pergunta a se fazer ao MINISTRO é se ele tem ciência de que em seu nome e sob sua assinatura em miríades de portarias estão sendo cometidas inconstitucionalidades e ilegalidades.” (Domingueira 499, 2010).

Sobre financiamento e eficiência do SUS: “Mais um ano se inicia e o maior dos problemas do sistema público de saúde do Brasil, continua sendo o brutal desfinanciamento... Com a saúde pública os caminhos são: buscar mais recursos e melhorar a eficiência de seu uso.” (Domingueira 558, 2011)

Sobre a saúde no Brasil e o Estado de corrupção consentida: “Como controlar todas as formas de corrupção que imperam no público e no privado, na saúde e em todos os setores? Tenho uma convicção antiga de que os mecanismos de controle da saúde são obsoletos. Novos são criados a cada escândalo, mas sempre na mesma ótica caolha do passado. A prova é que os grandes escândalos públicos não foram detectados, por primeiro, pelos seus órgãos de controle interno e externo. Foram fatos alheios aos processos de auditagem interna e externa que acabaram por desencadear as ações destes órgãos. Aí sim, com olhos aguçados de linces se debruçam sobre as pistas dadas e dissecam os fatos de corrupção.” (Domingueira 615, 2012).

Sobre a Proposta Saúde + 10: “Existem evidências nacionais e internacionais de que, no Brasil, o dinheiro público para a saúde é insuficiente e deveria, pelo menos, dobrar, mesmo que seja com gradualidade. Estados e principalmente municípios, chegaram a seu limite de gasto com saúde já que majorados por lei: Estados em 20% e Municípios em 50%. A dívida histórica é de recursos da União  única esfera de governo autorizada a arrecadar para a saúde. Estados e municípios retiram de sua receita própria para a saúde e a União é a única esfera que arrecada para a saúde diretamente as contribuições sociais e o DPVAT. Os recursos advindos da nova base de cálculo (10% RCB), se aprovado na íntegra o  Projeto de Lei Complementar de Iniciativa Popular (PLPIP) , serão de apenas cerca de 40 bi quando a saúde precisa de algumas vezes mais que este valor. Estes recursos novos devem ser direcionados com o sentido concreto de modificar o sistema brasileiro, dentro dos princípios e diretrizes constitucionais e legais do SUS, com ênfase na integralidade, universalidade e igualdade (equidade). Entre as prioridades para o uso dos recursos novos devem estar: a maior parte para a atenção básica à saúde; parte dos recursos para a média e alta complexidade que devem contemplar as regiões mais necessitadas e  exclusivamente destinada  à rede pública de saúde. Concomitantemente ao necessário aumento de recursos para a saúde deve haver um grande esforço para melhorar a eficiência do setor e coibir todas as formas de uso errado e mau uso.” (Domingueira 686, 2013)

A última Domingueira: “O Sistema Único de Saúde que defendemos é aquele que busca: a UNIVERSALIDADE, EQUIDADE, INTEGRALIDADE,  PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE, GESTÃO ÚNICA EM CADA ESFERA DE GOVERNO, CARÁTER PÚBLICO SEM SER ESTATAL… EM RESUMO: POVO COM SAÚDE, ATENDIDO COM QUALIDADE! No fim falta dinheiro para a saúde? Falta, não apenas por não ter, mas porque se perde na arrecadação, nos desvios e na corrupção. Quem presta o serviço corretamente, com dignidade e justiça, fica sem receber ou recebe atrasado e o valor recebido é um preço vil pelo serviço prestado! Os gestores públicos municipais, que buscam administrar com honestidade, ainda  a maioria, se perdem nas limitações financeiras que impossibilitam dar uma resposta eficiente à população.” (Domingueira 727, de 1º. De Junho de 2014).

Palavras Finais

A última Domingueira de Gilson Carvalho reflete a síntese de seu pensamento e da luta travada por ele nos últimos 25 anos. Durante o período 1994-2002, parte dos sonhos de Gilson pareciam estar se implementando, dando a entender que as pedras no caminho para o financiamento da saúde estavam sendo removidas. Mas os últimos doze anos, em que pese o progresso verificado em muitos estados e municípios que realizaram uma administração séria do setor saúde, trouxeram grandes dificuldades na gestão da saúde no governo federal, não apenas pelo descaso em obter mais recursos para o SUS, mas pela falta de investimentos, pela baixa qualidade da atenção aos mais carentes, e pela falta de vontade de combater a corrupção e implementar uma ética no atendimento que a população brasileira realmente precisa. Como afirmava Gilson, muitas destas coisas estão nas normas leis e regulamentos que apenas precisam ser cumpridos. Portanto, a luta pela ousadia de cumprir e fazer cumprir a Lei continua.

Notas

1.   

1              (1) Como demostraram Braga, J.C. e Góes de Paula, S., em seu livro Saúde e Previdencia, Estudos de Política Social, Ed. CEBES-HUCITEC, São Paulo, 1981,”verificiou-se entre 1965 e 1972 uma perda da posição do gasto público direto em saúde, comparativamente ao indireto, composto principalmente pelo INSP” (pag. 93).  Segundo os autores, a participação do MS no orçamento geral da União era inferior a 1% durante a primeria metade dos anos setenta.

2.    (2) Brasil, Comissão Nacional de Reforma Sanitária – Série Documentos III CNRS, Ed. ENSP-FIOCRUZ, Rio de Janeiro, Maio de 1987. Fizeram parte do grupo de financiamento da saúde da CNRS Adolfo Chorny, Beatriz Azeredo da Silva, Miguel Murat, Pedro Luiz Barros Silva, Fernando Rezende, Sérgio Piola e André Medici (coordenador do grupo). O Acesso eletrônico a esta publicação histórica pode ser encontrado em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/cd05_08.pdf.  

            (3)  O informe final da 8ª. Conferencia Nacional de Saúde, que também contém um capítulo de financiamento, pode ser econtrado em http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/8_conferencia_nacional_saude_relatorio_final.pdf.

3.          (4) Ver Medici, A., O Desafio da Descentralização: Financiamento Público da Saúde no Brasil. Ed. Banco Interamericano de Desenvolvimento, Washington (DC), 2002. Ver a página http://books.google.com/books?id=2346_scjqXsC&printsec=frontcover&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=onepage&q&f=false

4.          (5) Este esforço na verdade foi montado para toda a série de gastos sociais do Governo, criando uma base de dados específica. Uma síntese deste processo pode ser encontrada em  MÉDICI, André Cezar e MACIEL, M.C., 1996. A dinâmica do gasto social nas três esferas de governo: 1980-1992. In: Silva, Pedro Luiz e Affonso, Rui (org.) Federalismo no Brasil: descentralização das políticas sociais. São Paulo: FUNDAP.

5.           (6) Uma versão personalizada deste documento pode ser obtida em Carvalho, G.C.M, O Momento Atual do SUS...A Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir a Lei, Revista Saúde e Sociedade, Vol. 2, No. 1, São Paulo (SP), 1993. O artigo pode ser encontrado na página: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-12901993000100003

6.            (7) Carvalho, G.C.M, (1993), op. cit.

7.            (8) Carvalho, G.C.M, (1993), op. cit.

8.           (9) A publicação de  todas as Domingueiras de 2008 a 2014 pode ser encontrada na página wed do IDISA http://www.idisa.org.br/site/pasta_85_0__domingueiras.html