segunda-feira, abril 29, 2019

Emagrecer o Censo Demográfico pode trazer Impactos Negativos para as Políticas Públicas?


Ano 13, No. 93, Abril de 2019

André Medici
Introdução

Recentemente o renomado médico e jornalista, Dr. Drauzio Varella, postou um video onde alerta sobre o risco da não realização ou corte de informações do Censo Demográfico de 2020 para o setor saúde. Segundo o respeitado médico, não realizar ou cortar o Censo Demográfico deixaria o país sem informações fundamentais para planejar programas sociais e de saúde. Ele e muitos outros acadêmicos fazem parte de um movimento que inclui desde funcionários do IBGE até professores universitários e jornalistas que criticam a intenção do governo de cortar em até 25% o orçamento do Censo Demográfico de 2020 por motivos associados aos ajustes nos gastos públicos.
Respeito muito a opinião do Dr. Drauzio Varella, dos profissionais do IBGE e de alguns acadêmicos, em defesa das estatísticas oficiais do Brasil. Como ex-Diretor Adjunto da extinta Diretoria de População do IBGE, nos anos 1980, sou um dos primeiros a defender o sistema estatístico nacional e a necessidade de melhorar a qualidade de nossas estatísticas e garantir os recursos necessários ao seu financiamento.
Mas gostaria de colocar a discussão de ajustes no censo demográfico brasileiro num âmbito mais técnico e tirá-la momentaneamente da discussão sobre o corte do orçamento federal, que tem sido a tônica dos últimos governos em relação ao IBGE e, mais recentemente, em relação ao Censo Demográfico.
Os sistemas estatísticos mundiais, em função da informatização, da melhoria dos registros administrativos em órgãos essenciais da administração pública e da evolução das técnicas e pesquisas contínuas por amostragem populacional, estão abandonando a idéia de aumentar o questionário dos censos demográficos em função de seu alto custo e do baixo benefício em ter questões que podem ser captadas mais apropriadamente através de pesquisas de conjuntura, como a PNAD Contínua.
Como os censos demográficos tratam de demografia, sua importância está em coletar variáveis socio-demográficas e domiciliares de carater estrutural, tais como a magnitude da população, sua distribuição por idade, gênero, condição socioeconômica, renda, educação, alfabetização, escolaridade, religião, etnia, localização do domicílio, tamanho e densidade de habitantes por domicílio, acesso a água e saneamento básico, coleta de lixo, etc. São dados que podem e devem ser pesquisados através dos censos demográficos, devendo ter suas séries históricas preservadas em qualquer revisão de questionário. Dados estruturais como esses não variam sensivelmente no curto prazo e são os chamados quesitos pétreos da estrutura populacional e domiciliar. Eles são essenciais no desenho e cálculo de futuras amostras para pesquisas domiciliares representativas do universo populacional e, portanto, devem ser pesquisados ao menor nível de desagregação territorial possível, sendo o questionário da amostra do censo demográfico o ideal para tais fins.
Mas a realidade é dinâmica e uma pesquisa realizada de dez em dez anos não é suficiente (e nem é o método mais adequado) para acompanhar a totalidade da dinâmica social da população, cuja análise requer o estudo de variáveis que se alteram no curto prazo, relacionadas ao mercado de trabalho, emprego e desemprego, características de consumo da população, e muitas outras. Perguntar no censo, por exemplo, quantas pessoas tem telefone celular ou acesso a internet, ou como as pessoas se deslocam nas áreas urbanas, não nos ajudará muito após dois anos de sua realização. Uma pesquisa amostral como a PNAD Contínua, que fornece informações mensais, trimestrais, anuais ou periódicas para temas especiais, tem muito mais a dizer sobre estas e muitas outras variáveis do que o censo demográfico, onde determinadas informações não-estruturais envelhecem no ano seguinte.
Muitos vão argumentar que a PNAD Contínua não chega aos pequenos municípios ou ao nível intra-municipal, mas para isso, os registros administrativos da RAIS, CAGED, etc., podem mostrar a evolução do emprego e desemprego do setor formal a estes níveis de menor desagregação. A evolução das técnicas de amostragem permite que pesquisas domiciliares possam ter desenhos amostrais mais eficientes e, mesmo com amostras menores que o questionário da amostra do censo, a própria PNAD Continua poderá se dedicar a fornecer dados para conjuntos de municípios fora das capitais e regiões metropolitanas quando necessário, através do aperfeiçoamento do seu desenho e de seus métodos amostrais.
Portanto o Censo Demográfico é importante para delimitar variáveis demográficas e socioeconômicas estruturais e que podem ser projetadas anualmente, ao longo da década (ou de cinco em cinco anos), a partir de tendências passíveis de serem previstas por modelos demográficos que utilizem seus dados para gerar informações precisas nos espaços local e regional. As informações do Censo Demográfico (e projeções a partir delas)  são relevantes para distribuir os recursos do fundo de participação dos estados e municípios, calcular o número de crianças a serem vacinadas, alfabetizadas e em idade escolar nos municípios, calcular as necessidades loco-regionais de oferta de serviços de saúde pública e calcular o número de eleitores para eleger deputados ou vereadores. Dados estruturais como esses são elementos essenciais para o planejamento diário dos estados e municípios.
No entanto, o Censo Demográfico no Brasil, nos últimos anos, ficou refém de um certo atraso metodológico, ao incorporar, por pressões de corporações e movimentos sociais, quesitos que seriam melhor investigados em pesquisas de menor periodicidade por amostragem. Não resta dúvida que consultar a sociedade sobre o que incluir no censo é um exercício de cidadania, o qual tem sido realizado pelo IBGE nos últimos anos, mas que deve se pautar também por critérios de custo-benefício e custo-efetividade. Qual são os custos e os benefícios, ao longo de uma década, de incluir um quesito adicional no Censo Demográfico que poderia ser estimado através de uma PNAD Contínua ou de uma nova pesquisa amostral? Esta é a primeira pergunta que se deve fazer antes de aumentar o questionário do Censo. Ademais, é internacionalmente reconhecido que um quesito a mais aumenta o cansaço do entrevistado, o custo das entrevistas e, principalmente, reduz a qualidade das respostas (pela extenção das horas trabalhadas pelos recenseadores, tempo de processamento, etc.), podendo gerar informações que ao serem divulgadas já estejam defasadas e tenham sua credibilidade questionada, além de gerar disperdício dos recursos públicos.
O que acontece em outros Censos Demográficos?
Em recente entrevista à jornalista Miriam Leitão, o ex-presidente do IBGE Simon Schwartzman deixou claro que há uma rediscussão do censo demográfico em todo mundo. Para exemplificar, o Censo Demográfico Norte-Americano de 1990 tinha sete quesitos sobre população e sete quesitos sobre domicílios, no questionário da não-amostra, e 23 quesitos no questionário da amostra. Já o Censo Demográfico de 2000 tinha oito quesitos no questionário geral e  45 no questionário da amostra, aplicado em um de cada seis domicílios. Este aumento do número de quesitos do Censo Norte-Americano e a necessidade de informações mais conjunturais que variam a curto prazo, levou o Bureau of Census a realizar uma verdadeira reengenharia em seu processo de recenseamento populacional.
Assim, o Censo Demográfico Norte-Americano de 2010 passou a ter um único questionário, para toda a população, com 10 quesitos. O questionário da não-amostra foi extinto e seus quesitos passaram a ser investigados através de uma pesquisa anual por amostragem contínua chamada American Community Survey. Esta pesquisa levanta anualmente informações de todas as comunidades do país, através de um painél rotativo e permite gerar dados representativos para comunidades com mais de 20 mil habitantes (o que significa 1800 counties e 900 distritos em cidades de médio e grande porte). Para áreas com menos de 20 mil habitantes, estimativas a cada cinco anos vêm sendo realizadas.  
No caso do Canadá, onde o censo demográfico é realizado com menor periodicidade (de cinco em cinco anos, embora o útimo tenha sido em 2016 e o próximo sairá a campo em 2021, com teste previsto para maio de 2019), o questionário da não-amostra do censo de 2016 tinha apenas 10 quesitos e o da amostra (que no caso é maior do que a brasileira: 25% ao invés de 10%) tinha 53 quesitos. Apesar de ser um país bem mais rico do que o Brasil, o Canadá tem problemas similares de vazios populacionais ao Norte que exigem cuidados especiais na coleta de dados.
Na França, o último censo geral de população foi o de 1999. Desde então foram realizados dois censos por amostragem, um em 2004 e outro em 2008. O Censo de 2008 tinha 30 quesitos no questionário individual e 13 quesitos no questionário domiciliar. A partir de 2008 o país deixou de realizar censos demográficos no sentido tradicional. Dados populacionais, socioeconômicos e domiciliares são coletados a partir de pesquisas anuais e, a cada cinco anos, a média dos resultados dos últimos cinco anos é validada como base para as estatísticas socioeconômicas da população. No entanto, a França tem registros administrativos e bases de dados institucionais muito mais avançadas, que fazem com que a realização de censos demográficos, no sentido tradicional, não seja mais necessária. Outros países, como a Alemanha eliminaram o censo demográfico e contam, para suas estatísticas populacionais e socioeconômicas, com registros administrativos e pesquisas domiciliares. Na Inglaterra, o último Censo Demográfico se realizará em 2021 e a Espanha, desde o início do presente século, vem reduzindo o número de perguntas de seus censos demográficos e passando a utlizar mais seus registros administrativos.

E o Brasil?
Comparando o Brasil com os países citados, o questionário da não-amostra do Censo Demográfico do IBGE em 2010 tinha 37 quesitos e o da amostra 112 quesitos, valores muito superiores aos encontrados nos demais censos internacionais mencionados. O próprio IBGE já tem apresentado propostas para cortar o número de quesitos do Censo Demográfico  de 2020, mas essa é uma questão técnica que deve partir de uma discussão bastante criteriosa para garantir e preservar a essência do Censo Cemográfico, ou seja, o dimensionamento populacional e o perfil da população brasileira. Para tanto, o IBGE organizou um grupo de trabalho e convidou o economista Ricardo Paes e Barros – um experiente profissional em análise de dados e pesquisas domiciliares – para presidi-lo, com todas as condições de trabalho atendidas, com ampla participação do qualificado corpo técnico do IBGE e com a total autonomia institucional baseada nos princípios fundamentais das estatísticas oficiais (ONU) visando alcançar uma revisão do questionário sem perda de consistência e qualidade.
Voltando à questão do corte de 25% do orçamento do Censo Demográfico, se pode dizer que não apenas a redução do número de quesitos poderá gerar economia. Muitos países (como o Canadá, por exemplo) realizam censos enviando os questionários para o chefe de domicílio por internet, e dando assistência por telefone, quando necessário, ao preenchimento dos dados requisitados (o Ministério da Saúde faz uma pesquisa de vigilância epidemiológica por telefone – a Vigitel  - e os resultados melhoram a cada dia). Formas de organização dos traçados para visitar os domicílios também podem economizar muitos recursos e até mesmo processos administrativos e de coleta dos dados através de meios eletrônicos.  Portanto, existe muito a se pensar em como viabilizar o corte dos recursos no orçamento do Censo sem prejudicar sua essencialidade, o que é necessário considerando a excepcionalidade da crise fiscal que o Brasil vive desde 2014.
Mas, começamos esse artigo mencionando o vídeo publicado pelo Dr. Drauzio Varella e devemos voltar a ele. O grande apreço que o Dr. Varella tem pela relevância e qualidade do Censo Demográfico, do meu ponto de vista, será preservado. Especialmente porque os temas estruturais de população (quantas crianças, mulheres, idosos e até deficientes físicos vivem em cada bairro, assim como domicílios precários, coleta de lixo, etc.) e que são a base para o planejamento das ações de saúde ao nível local não serão cortados do questionário por serem a razão de ser de um Censo Demográfico.
Mas o Dr. Varella tem um ponto importante que poderia ser expandido, que é a necessidade de melhorar os registros administrativos do setor saúde do Brasil, especialmente aqueles produzidos pelo DATASUS, que não tem garantido informação suficiente para um adequado planejamento do SUS. Faltam informações sobre os custos dos tratamentos e sobre a produção de serviços de saúde cruzados com as características socioeconômicas dos pacientes, bem como dados sobre a eficácia dos tratamentos, que não devem, por motivos técnicos, serem incorporados em qualquer Censo Demográfico. Quantas pessoas o SUS tem curado? Quantas pessoas morrem por erros médicos ou por falta de condições adequadas dos estabelecimentos de saúde? Qual a qualidade da saúde que tem sido entregue à população brasileira e o que poderia ser feito para melhorar sua eficiencia: temas que vão muito além da discussão monotônica de que falta financiamento para o SUS? Se o Dr. Varella se refere a esses pontos como necessidades de informação para o setor saúde, aí sim, estou de pleno acordo com ele. Entretanto, a incorporação destes temas deve ser feita no aprimoramento dos registros administrativos e não numa operação censitária, ainda mais premida pela crise fiscal do Estado brasileiro.

domingo, março 31, 2019

Vale a pena reduzir o imposto sobre o tabaco no Brasil?

Ano 13, No. 92, Março de 2019

André Cezar Medici 
Introdução

Em 2013, publiquei uma postagem neste blog sobre a relação entre consumo de tabaco e câncer de pulmão no Brasil (1), onde afirmo, baseado em dados da década passada, que apesar do Brasil ter uma das mas altas tributações de cigarro entre os países em desenvolvimento, o efeito da tributação na redução do consumo de tabaco tem sido positivo, apesar de poder levar ao aumento do contrabando de cigarros. De acordo com o Instituto Nacional do Câncer (INCA), “o consumo oficial aparente de cigarros per capita reduziu-se em 65% entre 1980 e 2010 (a tendência de queda se inicia no final da década de 90, a partir da qual se observa uma redução mais intensa e contínua do consumo)” (2).

Embora esta redução tenha sido menor nos últimos anos, pode-se dizer que a combinação de políticas de aumento de impostos, campanhas governamentais na mídia e proibições do uso de tabaco em espaços públicos foi exitosa para esta redução, especialmente entre os jovens e os mais pobres. No entanto, esta situação parece ter começado a se reverter entre 2016 e 2017. De acordo com dados do INCA (2), reproduzidos no gráfico 1, abaixo, o consumo aparente per-capita de cigarros vendidos legalmente no país, para a população maior de 18 anos, depois de uma queda acentuada desde 2003, aumentou pela primeira vez entre 2016 e 2017, ainda que a prevalência do uso de tabaco mantenha-se reduzindo mais lentamente.

Gráfico 1 – Variação anual do consumo aparente per capita de cigarros e da prevalência desse consumo: Brasil - 2003 – 2017

Fonte: INCA, Elaborado pela SE-CONICQ (1) – Serie iniciada em 2006

Este movimento é confirmado pelo aumento da produção de embalagens de 20 cigarros que, conforme os dados da Receita Federal, depois de cairem de 5,7 para 2,7 milhões entre 2007 e 2016, aumentaram, pela primeira vez para 2,9 milhoes em 2017. Segundo o INCA, entre 2016 e 2017, o número de pessoas que fumam com idades entre 18 e 24 anos aumentou de 7,3% para 8,5%. Aumento similar aconteceu no grupo de pessoas entre 35 e 44 anos, que passou de 10,0% para 11,7%. Portanto, existe uma tendência ao aumento do consumo de tabaco, a qual tem efeitos sobre a demanda de cigarros produzidos nacionalmente mas também contrabandeados para o Brasil.

Tendencias do Contrabando e dos Impostos sobre Cigarros no Brasil

Segundo um outro estudo do INCA(3) o número de cigarros ilegais sobre o total de cigarros consumidos no Brasil recuou de 42,8% em 2016 para 38,5% em 2017, depois de ter aparentemente aumentado entre 2014 e 2016. Esses resultados são contrários aos alcançados por estudos divulgados pela indústria tabacaleira no Brasil, que mostram um aumento no consumo ilegal de cigarros no país. O estudo do INCA mostrou que a quantidade de cigarros ilegais consumidos no Brasil (no qual o Paraguai é de longe o maior produtor) caiu de 39,7 bilhões em 2016 para 34,9 bilhões em 2017, enquanto que a quantidade de cigarros consumidos legalmente da produção das tabacaleiras nacionais aumentou de 53,1 bilhões para 55,8 bilhões.

Baseado nestas evidências, muitos acham que as empresas tabacaleiras no Brasil utilizam o argumento do aumento do contrabando e consumo ilegal de cigarros para justificar inadivertidamente uma redução nos impostos sobre cigarros no Brasil, mas a experiência internacional mostra que a adoção de medidas de combate ao contrabando de cigarros são complementares e imprescindíveis para o sucesso dos esforços em aumentar impostos com vistas à redução do consumo de tabaco.  

Segundo dados da Aliança contra o Tabagismo (4) entre 1999 e até 2006, a carga tributária sobre cigarros caiu e o preço real permaneceu em níveis claramente inferiores aos da maior parte da década de 90 e sem uma tendência definida, mas o mercado ilegal, segundo a própria indústria tabacaleira, não sofreu alterações significativas, permanecendo em torno de 30%. Portanto, reduzir impostos, como ocorreu no início da década passada, não resultou na redução do contrabando.

Por outro lado, aumentar impostos sobre o tabaco no Brasil sem aprimorar a repressão ao mercado ilegal pode reduzir os efeitos positivos do uso da tributação como mecanismo de combate ao tabagismo. Além do mais, a redução de impostos sobre o tabaco é contrária às recomendações de acordos internacionais nos quais o Brasil é signatário, como os realizados com a OMS.

Nos países da União Européia, em julho de 2016, as alíquotas totais variavam entre um mínimo de 68,5% (Suécia) e um máximo de 84.9% (Finlândia) sobre o preço um maço de 20 cigarros. No Brasil esta proporção chegou a 68,0% em 2016, depois do Governo aumentar sistematicamente as alíquotas desde 2011. No entanto, desde 2016 este teto de 68% se encontra congelado.

Aumentar o preço dos cigarros através de impostos pode fragilizar os orçamentos familiares reduzindo a capacidade de consumo das famílias de produtos essenciais. Baixas elasticidades-preço do cigarro tem sido verificadas no Brasil, quando comparadas com estimações de outros países, em função dos preços unitários do pacote de cigarros serem relativamente baixos. Mas estudos internacionais tendem a mostrar que em geral a elasticidade-preço do cigarro é mais alta para os grupos de renda mais baixa e mais elevada para os que detem maior poder de compra. Portanto, preços mais altos do cigarro podem levar os mais pobres a reduzirem seu consumo. Porém, um fato a destacar é a chamada inconsistência intertemporal do consumidor (5). Embora a interpretação da escolha racional leve a pensar que preços mais elevados poderiam levar os indivíduos a um maior autocontrole e, consequentemente, a escolher deixar de fumar se o imposto aumenta, pesquisas domiciliares como a PNAD Saúde 2008 mostraram uma elevada proporção de indivíduos que afirmaram terem tentado parar de fumar, sem sucesso, embora não se saiba se esta tentativa estava associada ao preço do cigarro.

Riscos da Redução do Imposto sobre Tabaco no Brasil

No dia 26 de março último, o Ministério da Justiça e Segurança Pública, através da Portaria nº 263/2019, publicada no Diário Oficial da União, criou um grupo de trabalho para estudar a diminuição do imposto sobre os cigarros no Brasil. O Ministro Sérgio Moro, titular da pasta, afirmou que o foco desta portaria seria melhorar a saúde pública, dado que os cigarros contrabandeados não preenchiam as normas fito-sanitárias e, segundo ele, “seria preferível para a saúde dos brasileiros, sem elevação de consumo, que esse mercado fosse preenchido pelo cigarro brasileiro”. Mas,“se a conclusão for que isso pode levar à elevação do consumo de tabaco no Brasil, vai ser cortada essa solução”, disse. Caso esta premissa do discurso do Ministro seja mantida, a realização dos estudos sobre o tema não seria em vão.

Existe um grande lobby da industria tabacaleira para reduzir a taxação ao tabaco no Brasil e em outros países em desenvolvimento, onde os impostos ainda não chegaram aos limites elevados da União Européia. Mas existem posições distintas sobre o tema no interior da própria indústria (6) a este respeito. O fundamental, como já foi argumentado é que reduzir impostos ao tabaco pode trazer grandes riscos como aumentar o consumo de cigarros, especialmente entre os jovens, o que já vem ocorrendo no país entre 2016 e 2017. 

Além do mais, a evidência tem demonstrado que reduzir impostos não necessariamente reduz o contrabando. No caso do Brasil, seria necessário cortar muitas vezes o valor dos impostos nacionais para que os níveis de taxação de tobaco do Paraguai pudessem ser equiparados aos brasileiros.

Nos últimos anos, o Banco Mundial tem realizado estudos em diversos países sobre os temas de taxação do tabaco, bem como seus efeitos na saúde, nos níveis de arrecadação e no tráfico ilegal de produtos e derivados do tabaco, chegando, na maioria dos casos, a resultados que estimulam aumentar a tributação sobre este produto (7). Seria interessante que, seguindo a Portaria 263/2019, o Ministério da Justiça solicitasse a colaboração do Banco Mundial para, utilizando as metodologias desenvolvidas, pudesse produzir estudos tecnicamente especializados e isentos para que fossem propostas soluções que evitassem a tendência de estancamento da longa marcha pela redução do tabagismo no Brasil, a qual tem trazido resultados muito positivos.

NOTAS

(1) Medici, A.C. (2013), Brasil, Tabaco e Câncer de Pulmão: O que dizem os números, Blog Monitor de Saúde, Ano 7, No. 47, Junho de 2013. Link http://monitordesaude.blogspot.com/2013/06/brasil-tabaco-e-cancer-de-pulmao-o-que.html

(2) Brasil, Ministério da Saúde, Instituto Nacional do Câncer, Observatório da Política Nacional de Controle do Tabaco (2019), Consumo de Cigarros Per Capita, acesso no dia 31 de março de 2019, link https://www.inca.gov.br/observatorio-da-politica-nacional-de-controle-do-tabaco/consumo-cigarros-capita. Vale ainda destacar que, segundo dados da Pesquisa Nacional de Saúde e Nutrição (PNSN) de 1989, naquele ano  Em 1989, ao redor de 32% da população de 15 anos ou mais era fumante, percentual que se reduz para pouco mais de 10% em 2017, segundo dados do INCA.


(4) Aliança de Controle ao Tabagismo – ACT (2013) Porque aumentar a carga tributária e o preço do cigarro no Brasil.  

(5) Ver Lampreia, S et al., Tabagismo no Brasil: estimação das elasticidades preço e renda na participação da demanda por cigarros industrializados, Revista Pesquisa Planejamento Econômico, V.45, No.2, Agosto de 2015, Link http://ppe.ipea.gov.br/index.php/ppe/article/view/1591/1205.

(6) Segundo texto publicado pela ACT em 31 de março de 2019, empresas tabacaleiras como a Souza Cruz apoiam a iniciativa do Ministério da Justiça por considerar que o atual sistema favorece a comercialização de produtos ilegais. No entanto também afirma que os cigarros ilegais não se submetem às normas fitossanitárias nacionais e são vendidos abaixo do preço mínimo definido por lei.  Já a Philip Morris, lider mundial na produção de cigarros, apoia o combate ao contrabando mas considera que qualquer medida não deverá resultar na redução dos atuais níveis de tributação do cigarro para evitar que os mais pobres aumentem seu consumo de tabaco.

(7) Os estudos do Banco Mundial podem ser encontrados na página https://www.worldbank.org/en/topic/tobacco