Ano 15, No. 118, Março de 2021
André Cezar Medici
Introdução
A divisão de estatísticas (UNSTATS) das
Organização das Nações Unidas (ONU) reiterou, em seu último informe mundial,
duas importantes recomendações acerca da realização dos Censos Demográficos
(CDs). A primeira, é que tenham uma periodicidade fixa (mínimo de 10 anos) para
manter uma certa regularidade, de forma a contribuir para a atualização periódica
das políticas públicas dos países, ainda que muitos países com uma dinâmica
demográfica mais rápida exijam uma periodicidade menor (cinco anos, por
exemplo). A segunda recomendação é a de que, entre 2016 e 2024, haja uma
convergência em realizar os CDs no ano de 2020, o que vai na direção de antigas
recomendações da ONU de que os Censos Demográficos se realizem nos anos de
final zero[i].
Mas na prática, as duas recomendações são muito
difíceis de cumprir. Primeiro, porque a maioria dos CDs ao redor do mundo não é
regularmente realizada nos anos de final zero, e não obedece a periodicidade de
10 anos. Particularmente, nas últimas duas décadas, muitos países tem realizado
seus CDs em intervalos de tempo superiores a 10 anos, especialmente naqueles de
baixa renda os quais, com sistemas de governo precários ou instáveis, acabam
não utilizando os dados censitários para fins de planejamento ou organização
das políticas públicas.
Em segundo lugar, a pandemia do Covid-19 levou
muitos governos a adiar a realização dos seus CDs de 2020 por conta de
dificuldades logísticas, decorrentes das necessidades de proteção e distanciamento social, e da baixa receptividade social de visitas domiciliares. Estas dificuldades limitam o planejamento da operação, o treinamento de pessoal e a distribuição
de equipamentos e materiais para o Censo. Também se destacaram as dificuldades financeiras, tais como a falta de recursos orçamentários em função de necessidades de
realocar os fundos dos CDs para outras áreas prioritárias de investimento e
gasto que surgem com o recrudescimento da pandemia do Covid-19.
Assim, de acordo com os dados da UNSTATS, até
meados de 2020[ii],
alguns países, ainda que com pequenos atrasos, mantiveram o propósito de
realizar o CD-2020 naquele ano, entre eles México, Estados Unidos, Singapura,
Japão, Rússia e Suíça, além de outros. Em compensação, muitos países, como
Zâmbia, Tailândia, Costa do Marfim, Panamá, Argentina, Equador e Brasil, entre
outros, resolveram, em função das dificuldades mencionadas, adiar a realização dos
CDs para 2021 ou para momentos posteriores.
Ainda que as condições que levam os países a
realizar ou adiar operações censitárias em anos de pandemia sejam distintas,
vamos analisar nesta postagem, como a situação se desenrolou em dois países: um
que manteve a data de realização do CD em 2020, como os Estados Unidos, e outro
que resolveu transferi-la para anos posteriores, como o Brasil. Os dois países
têm realidades estruturais e infraestrutura institucional para realizar uma
operação censitária muito distintas e, portanto, não estamos defendendo que o
que aconteceu em um deles deveria acontecer necessariamente no outro.
A Pandemia e o Censo Demográfico
Norte-Americano
A economia norte-americana sofreu uma grande
crise econômica e orçamentária com a pandemia do Covid-19, tendo como
consequência um decréscimo do PIB de -3,5% em 2020. O déficit público aumentou
de US$23,4 para US$27,9 trilhões entre fevereiro de 2020 e fevereiro de 2021.
Mas mesmo assim, o país, com todas as dificuldades operacionais possíveis e
imagináveis, não deixou de cortar a parte do orçamento necessária a realização
do Censo Demográfico de 2020 (CD-2020) naquele país. Por quê?
A resposta é simples. O governo sabe que as
informações trazidas pelo censo beneficiam, praticamente, todos os aspectos do
planejamento da economia e da sociedade norte-americana para a próxima década,
informando como deve ser a distribuição de US$ US$8 trilhões anuais em fundos
públicos para uma série de serviços sociais que corrigem imperfeições na
distribuição de renda e melhoram a eficiência dos mercados e a qualidade de
vida das populações. As transferências de recursos federais para Estados e para
os condados (counties) tem, na proporcionalidade da população e em suas
características demográficas (localização, idade, gênero), o principal fator
que orienta a distribuição dos recursos públicos. Com os dados do Censo é
possível calcular projeções de crescimento da renda, consumo e despesa
per-capita, indicando como o governo e as empresas deverão se perfilar nos
próximos anos, na medida em que fornecem as bases para o cálculo de estimativas
e projeções demográficas, sociais e econômicas.
Mas não se trata apenas de questões de
dinheiro. O censo é a chave para a alocação do poder político do país. O número
de parlamentares dos Estados e Municípios serão redefinidos com base nos
resultados do Censo 2020. As 435 vagas da Câmara dos Deputados norte americana serão
realocadas entre os estados após o censo, e o Colégio Eleitoral dos EUA — o
órgão que finalmente determina quem será o próximo presidente — dimensiona o
número de delegados que representa cada um dos estados após a nova contagem da população e das
projeções informadas a partir de cada CD.
Obviamente, muitos aspectos da informação obtida
no passado pelos CDs não precisam ser levantados através deste instrumento nos
dias de hoje. A melhoria dos registros administrativos e a realização de pesquisas
contínuas por amostragem, como os American Community Surveys, também sob
responsabilidade do Bureau of Census (a instituição norte-americana
responsável pelos CDs), permitem levantar, em sintonia fina, aspectos sociais relevantes
da sociedade norte-americana que complementam outras funções de organização do
estado, como acesso à saúde, previdência social, emprego, educação e
necessidades de desenvolvimento urbano. Mas estas pesquisas se baseiam em
amostras de uma população cujas características demográficas e domiciliares
devem ser levantadas, pelo menos, a cada 5 anos, através dos CDs.
Sem os dados demográficos estruturais,
fornecidos pelos CDs, as pesquisas domiciliares por amostragem perdem sua
representatividade e deixam de cumprir seu papel. O Censo é, portanto, um
grande momento para o balizamento do país. É o chamado “Para para Organizar”
que todo o país, especialmente os federativos e de grandes proporções, como os
Estados Unidos e o Brasil, precisam fazer, no mínimo a cada dez anos para que o
Estado e a Sociedade Civil funcionem de forma eficiente, equitativa e
representativa das diversidades do país, com os parâmetros adequados para o planejamento
das políticas públicas e das atividades econômicas privadas.
É obvio que a pandemia do Covid-19 afetou
profundamente a realização do CD-2020, como ocorreu em outras áreas de governo
norte-americano. No ano passado, o Census Bureau foi obrigado a suspender
a maioria de suas operações por seis semanas a partir de março de 2020 e o
prazo habitual de conclusão do Censo foi prorrogado de 30 de junho para 15 de
outubro. Os atrasos e omissões trazidas ao CD-2020 pela pandemia afetaram
a qualidade dos resultados do Censo em vários aspectos, tais como
informações incompletas, problemas de localização de domicílios e necessidade
de utilizar técnicas de imputação para completar as respostas dos domicílios
que ao fim não puderam ser entrevistados. O escritório de transparência pública
norte-americano (United States Government Accountability Office – GAO)
se encontra investigando as possíveis falhas encontradas no CD-2020 e os
processos utilizados pelo Bureau of Census para minorar os efeitos negativos
trazidos pela coleta dos dados num ano atípico em função da pandemia[iii].
O CD-2020, seguindo inovações realizadas já em
censos anteriores, utilizou meios remotos de coleta de informações, o que, em
parte, facilitou seu processo de realização. Em julho de 2020 - antes dos
recenseadores começarem a bater nas portas dos domicílios - a taxa de resposta do Censo já era
de 62,1%, o que se traduzia em 91,8 milhões de domicílios que devolveram o
questionário preenchido por correio ou o responderam online. Ao terminar
o prazo de respostas domiciliares (15 de outubro de 2020), a taxa de devolução
dos questionários preenchidos chegou a 67% (variando de 75% em Minnesota até
55% no Alasca). Embora essa taxa seja ligeiramente superior a obtida pelo CD-2010
(da ordem de 65,5%) ela representou um sucesso, considerando o adiamento por
três meses do CD-2020, os fortes deslocamentos de população provocados pela
pandemia e as profundas interrupções trazidas pelas quarentenas do COVID-19 que
afetaram a dinâmica das oficinas do Bureau of Census, e também dos
correios e da vida das famílias.
A parte mais intensiva do censo que envolve a
coleta de dados “de porta em porta” pelos recenseadores se realizou entre 16 de
julho e 15 de outubro de 2020, visitando famílias desde o Alasca até os Florida
Keys, rastreando e questionando pessoalmente os milhões de domicílios que
não responderam aos questionários do Censo por correio, telefone ou internet, e realizando ajustes e estimativas que ainda estão em curso em 2021. Os resultados do Censo deverão ficar prontos este ano. Até
30 de abril de 2021, o Bureau of Census entregará as contagens populacionais à
Presidência da República e ao Congresso, conforme exigido por lei, e até 30 de
setembro de 2021, enviará dados distritais de população para redesenhar
distritos legislativos com base em mudanças populacionais.
Os resultados do CD-2020 também serão
fundamentais para o cálculo das necessidades de exames, vacinas, equipamentos e
insumos médicos, ao nível microrregional, para a gestão do Covid-19 em 2021,
especialmente para assegurar com sucesso a passagem de uma fase pandêmica para
uma fase epidêmica desta enfermidade que ainda acompanhará o país nos próximos
anos.
Para a realização do CD-2020 não faltaram
recursos. Seu orçamento não foi cortado, mesmo com todos os gastos
extraordinários que os governos, em todos os níveis, tiveram que realizar por
conta da pandemia. O CD-2020 custou ao governo norte-americano US$92 por
domicílio. Foram orçados US$ 6.4 bilhões para sua realização, valores maiores
do que os originalmente estimados em 2019. Mas vale a pena destacar que, considerando a paridade do poder de compra, a renda per-capita norte-americana em 2019 era quase quatro vezes maior do que a renda per-capita brasileira. Portanto, diferenças no montante dos recursos a serem gastos em cada CD nacional devem sempre ser relativizadas.
O Censo Demográfico, a Pandemia, e a Realidade
Brasileira
Há quase dois anos atrás, a discussão sobre o
CD-2020 no Brasil, se limitava a temas de ordem orçamentária e técnica, no
âmbito de alternativas para reduzir os custos do Censo. Isto porque, nos seus
primeiros meses de gestão, o atual governo estava interessado em dar continuidade
ao controle do teto de gastos públicos, instituído durante o Governo Temer
(Emenda Constitucional 95). Reduzir os gastos com o Censo Demográfico era parte
deste processo, ainda que possa se argumentar que, numa escala de prioridade, talvez outros gastos tivessem menos impactos de longo prazo se fossem cortados.
Mas haviam espaços técnicos para reduzir gastos no
CD-2020, através da simplificação do extenso questionário da amostra, otimizando
o instrumento de coleta e colocando-o dentro dos parâmetros internacionais de
funcionalidade técnica, trazida pela complementariedade das informações do
Censo com as levantadas regularmente e mais amiúde pelos registros
administrativos e pelas pesquisas contínuas por amostragem (como a PNAD
Contínua). Estas, através de desenhos amostrais mais eficientes, permitem
atualizar informações socioeconômicas relevantes em bases mensais ou anuais.
As discussões técnicas travadas internamente entre a comunidade científica e a sociedade civil envolveram grande parte dos ex-presidentes
do IBGE apoiando a posição de que se poderia eventualmente emagrecer o CD-2020
com um desenho de questionário mais eficiente e métodos mais modernos de coleta das informações. Eu mesmo publiquei, neste blog, uma postagem a
esse respeito[iv].
No entanto, a pandemia levou o CD-2020 a ser
adiado para 2021. Situação semelhante (ainda que por motivos totalmente
distintos) já havia ocorrido em outros CDs no Brasil, como o de
1990 que foi adiado para 1991 durante o Governo Fernando Collor de Mello. Do
meu ponto de vista, a pandemia trazia muitas incertezas sobre como realizar o
Censo num momento onde os domicílios se fechavam pelo receio da pandemia e pela
necessidade de distanciamento social. Os escritórios públicos do Governo
(incluindo os do IBGE) estavam fechados como forma de frear a transmissão pandêmica
e as taxas de infecção – nos três meses anteriores à realização do Censo –
trouxeram incerteza e atrasos na operação. Ademais, num momento de agravamento
da pandemia, etapas preparatórias cruciais para a operação ainda estavam para
ser realizadas e a pandemia dificultava e enlentecia sua execução.
Os custos para o governo e para a sociedade que
se seguiam, naquela época, já se faziam sentir, especialmente numa década onde
a tradicional contagem de população nos anos de final 5 havia sido cortada em 2015 por conta da crise. Vários
municípios reivindicavam revisões de população para atualizar os valores do
Fundo de Participação Municipal (FPM), e os descompassos em programas de saúde
e educação ficavam refletidos em erros nas taxas de vacinação infantil e matriculas escolares. Mas com a decisão do governo em adiar o CD-2020 para 2021,
seus recursos orçamentários foram realocados para outras áreas, em especial, as
envolvidas com o trato da pandemia. A nova data de referência do Censo passou a
ser 31 de julho de 2021, com coleta de dados prevista entre 1º de agosto e 31
de outubro deste ano.
O orçamento inicialmente estimado para o
CD-2020, encaminhado para o Ministério da Economia pelo IBGE, era de R$3,4
bilhões. Mas o governo federal pressionou para realizar novos cortes. O IBGE
reencaminhou a proposta de orçamento do Censo reduzindo ainda mais o custo da
pesquisa, agora reestimado em R$2,0 bilhões, montante que foi o ponto de
partida para a proposta orçamentária do CD em 2021, encaminhada pelo IBGE para o Ministério da Economia. Mas no dia 24 de março último, com 4 meses de atraso em relação ao
trâmite legalmente estabelecido para a votação do orçamento, o Congresso cortou
em R$1,7 bilhões dos R$2,0 bilhões propostos pelo IBGE para o CD em 2021,
reduzindo a montante de recursos para um valor que tornou a operação censitária
inexequível. Com isso, o concurso para a contratação de 208 mil trabalhadores
temporários (dos quais 180 mil recenseadores que iriam visitar cerca de 71
milhões de domicílios) foi suspenso e os candidatos que já haviam feito o
pagamento para a inscrição no concurso deverão ser reembolsados caso não se
realize a operação censitária.
O fato criou uma grande agitação entre
pesquisadores, imprensa e entidades da sociedade civil. Ex-presidentes do IBGE
assinaram um manifesto contrário ao corte dos recursos para o Censo Demográfico.
Mas, mesmo diante dos protestos e reclamações, o mais provável, frente a esta
forte redução da disponibilidade orçamentária e das consequências do
agravamento da pandemia na logística da operação, é que o CD-2020 seja uma vez
mais adiado, quem sabe, para 2022.
O fato também levou a saída da Presidente do
IBGE – Susana Cordeiro Guerra – que, conjuntamente com o diretor de pesquisas
da instituição – Eduardo Rios Neto – recentemente haviam publicado um artigo no
Globo sobre as sequelas trazidas pela decisão governamental de não realizar o
Censo[v]
enfatizando não só os avanços que foram feitos em sua modernização durante sua
gestão, mas também que “sem o Censo em 2021, as ações governamentais
pós-pandemia serão fragilizadas pela ausência das informações que alicerçam as
políticas públicas com impactos no território brasileiro, particularmente em
seus municípios”.
É importante registrar que Susana Cordeiro
Guerra, teve a coragem de assumir a Presidência do IBGE e de enfrentar o desafio
de planejar o CD-2020, num contexto macroeconômico de cortes de gastos e
restrições orçamentárias. Conseguiu impor um ritmo de modernização aos
processos censitários e colocá-los no patamar dos Censos que estão sendo
realizados em outros países. É uma pena que estes esforços não tenham se
consubstanciado na realização da operação. Assim, os atrasos na realização do
CD-2021, por mais um ano, certamente trarão efeitos ainda maiores na
desorganização das já combalidas políticas públicas de saúde e educação, nos
processos de distribuição de recursos para governos locais e na
representatividade política do país.
No entanto, há que considerar que existem
outros riscos em curso para a realização do Censo em 2021, dentre eles, o fato de que o
Brasil se encontra no pior momento das suas taxas de contaminação pandêmica, o
que pode comprometer a qualidade da operação censitária. Ademais, vivemos num
cenário onde os processos de vacinação para o Covid-19 caminham à passos lentos
pelas falhas do setor público em não ter comprado vacinas com a anterioridade
necessária para estancar a pandemia, como fizeram países vizinhos, como o
Chile, que já vacinou mais da metade de sua população contra a Covid-19. Quando
o CD-2020 foi transferido para 2021 em 18 de março de 2020, por conta da
primeira onda pandêmica, o número diário de infectados pela pandêmica não chegava
a mil. Em 25 de março de 2021, quando o Congresso resolveu cortar quase que
integralmente o orçamento do CD-2021, o número médio diário de infectados
(media semanal) alcançava 75 mil e o número médio diário de mortes era superior
a 3 mil.
O Bureau of Census norte-americano
conseguiu realizar o seu CD-2020, sem grandes cortes orçamentários, alcançando
uma alta taxa de resposta remota aos questionários por correio, telefone ou
internet, e uma coleta residual de dados a domicílio, realizada no hiato de
tempo entre a primeira e a segunda onda da pandemia. Mesmo assim, podem ter
ocorrido problemas de qualidade naquele Censo como os relatados anteriormente, e que
estão em processo de checagem pelo Bureau of Census e pelo GAO.
No caso do Brasil, o CD 2020 parece estar refém
das dificuldades financeiras e logísticas que levantamos ao início desta
postagem. Além da falta de orçamento necessária para realizar a operação, estariam
presentes riscos pandêmicos associados às dificuldades logísticas de realizar
uma operação complexa na realidade de um país heterogêneo e desigual como o
Brasil.
A realização do CD em 2021 no Brasil, com as
elevadas taxas de infecção pandêmica vigentes, as quais poderão permanecer
elevadas ao longo de todo o ano, só poderia ocorrer com uma capacidade de
resposta dos processos remotos de recenseamento realmente significativa, o que
precisa ser cuidadosamente avaliado. O risco de levar 180 mil recenseadores a
campo, nas atuas circunstâncias da pandemia, poderia implicar sérios problemas
legais para o IBGE, diante da contaminação e eventual vitimização de
recenseadores ou funcionários nas salas de prova, nos espaços de treinamento, e na
montagem dos postos de coleta e supervisão da complexa operação censitária.
As circunstâncias atípicas que vivemos com a
pandemia levariam muitos a pensar que, talvez, a melhor solução teria sido
mesmo adiar o CD-2020 para 2022. Caso o processo de vacinação no Brasil consiga
alcançar uma parte substancial da população ainda em 2021, e as taxas de
contaminação tenham se reduzido a níveis endêmicos, com o restabelecimento da
capacidade de resposta – hoje debilitada – de nosso combalido sistema de saúde,
o Censo de 2022 poderia ser realizado em condições financeiras negociadas de forma
mais adequada, e com menos riscos logísticos. Mas, mesmo neste quadro, a
recomposição do orçamento do IBGE para o Censo Demográfico e para suas
pesquisas no curto prazo é fundamental. Somente com recursos para treinamento, testes dos
novos processos remotos, sistemas de tecnologia de informação atualizados e
equipes técnicas bem treinadas, o IBGE será capaz de dar a resposta que o
Brasil merece para manter a instituição na vanguarda de sua missão
institucional.
[i] Ver United Nations, Department
of Economic and Social Affairs, Statistics Division (2017), Principles and
Recommendations
for Population and Housing Censuses, Revision 3, Document ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.3, United
Nations, New York, 2017.
[ii] UNSTATS (2020), Countries
with a Census in 2020 and the Impact of Covid-19, link https://unstats.un.org/unsd/demographic-social/census/COVID-19/ (Accessed at March 28, 2021)
[iii] Ver United
States Government Accountability Office - GAO (2020), 2020 CENSUS: Census
Bureau Needs to Ensure Transparency over Data Quality. Statement of J.
Christopher Mihm, Managing Director, Strategic Issues, Accessible Version,
Testimony Before the Committee on Oversight and Reform, House of
Representatives, For Release on Delivery Expected at 10 a.m. ET, Thursday,
December 3, 2020, Document GAO-21-262. Link - https://www.gao.gov/assets/720/711031.pdf.
[v] Ver Guerra, S.C. e Rios-Neto, E.G.
(2021), Mais do que Nunca, o Censo é Necessário. Link: https://censo2021.ibge.gov.br/2012-agencia-de-noticias/noticias/30350-ibge-sai-em-defesa-do-orcamento-do-censo-2021.html
